發(fā)達(dá)國(guó)家在阻止環(huán)境施害者的行為過(guò)程中,有一條非常重要的法律規(guī)定叫“按日計(jì)罰”。也就是說(shuō),從發(fā)現(xiàn)污染的那一天起,到污染終止的那一天,每一天都要罰款一定的數(shù)額,污染時(shí)日越長(zhǎng),罰款越重,這樣可以達(dá)到震懾環(huán)境施害者的作用。如今,“按日計(jì)罰”也寫入了新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》。

　　“按日計(jì)罰”能否給污染企業(yè)帶來(lái)壓力？實(shí)踐中又該怎樣實(shí)行和監(jiān)督？

　　污染時(shí)間越長(zhǎng)罰單越重

　　新修訂的環(huán)保法第五十九條明確規(guī)定,“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物,受到罰款處罰,被責(zé)令改正,拒不改正的,依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令更改之日的次日起,按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。 ”

　　多年來(lái),國(guó)家環(huán)境立法不少,但由于違法成本低,對(duì)違規(guī)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)處罰并未取得應(yīng)有的震懾效果,導(dǎo)致法律法規(guī)并未起到真正約束作用。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律,對(duì)污染者罰到頂就是幾百萬(wàn)元,這讓部分企業(yè)“不怕環(huán)保監(jiān)察、不怕行政處罰、不怕?lián)p害公共利益”。全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹接受媒體采訪時(shí)表示,“環(huán)境違法成本低的問(wèn)題,是新法著力解決的一個(gè)問(wèn)題,在法律責(zé)任部分設(shè)計(jì)了按日處罰制度,這是一記重拳。 ”

　　目前,我國(guó)對(duì)環(huán)境違法行為的處罰分為一次性罰款、按倍數(shù)罰款、按損失比例罰款等幾類,設(shè)置上限,從幾十萬(wàn)到幾百萬(wàn)元不等。這個(gè)數(shù)額看似有震懾力,但精明的企業(yè)寧愿冒險(xiǎn)排污,因?yàn)橄鄬?duì)高額收益來(lái)說(shuō),違法處罰或許只是九牛一毛。新修訂的環(huán)保法“按日計(jì)罰”的規(guī)定正是切中了這一要害：查處環(huán)保違法行為后限期整改,逾期一天將處一定標(biāo)準(zhǔn)款額的處罰,且上不封頂,污染時(shí)間越長(zhǎng)罰單越重。面對(duì)越來(lái)越重的罰單,不法企業(yè)不得不考慮其違法成本。

　　罰款額度將由專項(xiàng)法決定

　　放眼世界,環(huán)保違法“按日計(jì)罰”在很多國(guó)家早已寫入法律,是世界各國(guó)實(shí)踐中已被反復(fù)證明成功的環(huán)境制度。如美國(guó)杜邦公司的特氟龍事件,因?yàn)橛谢瘜W(xué)物質(zhì)危害人體健康,從公司知道有危害仍出售產(chǎn)品的那一天開(kāi)始,到停止出售的那一天,每天罰2.5萬(wàn)美元,最后罰了3.1億美元,沉重的罰單使得該公司不敢再違法。

　　實(shí)際上,在地方立法實(shí)踐中,重慶、深圳、北京等地已嘗試規(guī)定了“按日計(jì)罰”制度,主要是針對(duì)比較普遍的、具有持續(xù)性的超標(biāo)排污等環(huán)境違法行為。深圳早在2009年修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》中就規(guī)定,“經(jīng)環(huán)保部門處罰后,不停止違法行為或者逾期不改的,環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對(duì)該違法行為實(shí)施按日計(jì)罰。按日計(jì)罰的每日罰款額度為一萬(wàn)元,計(jì)罰期間自環(huán)保部門作出責(zé)令停止違法行為決定之日或者責(zé)令限期改正的期限屆滿之日起至環(huán)保部門查驗(yàn)之日止”。

　　“按日計(jì)罰”寫入新修訂的環(huán)保法,在中國(guó)現(xiàn)行行政法規(guī)體系里,是一個(gè)創(chuàng)新性的行政處罰規(guī)則。然而,對(duì)于“按日計(jì)罰”的數(shù)額,新法中沒(méi)有明確。全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副主任童衛(wèi)東接受媒體采訪時(shí)表示,“罰款的數(shù)額、幅度或標(biāo)準(zhǔn)要考慮兩個(gè)要素：污染防治設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失和違法所得。今后罰款數(shù)額會(huì)更有針對(duì)性,且會(huì)相應(yīng)提高,而具體的罰款額度,將由即將出臺(tái)的專項(xiàng)法決定。 ”

　　專家訪談

　　“寧交罰款不改設(shè)備”行不通

　　王曦 （上海交通大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任、環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)科帶頭人、環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)）

　　記者：“按日計(jì)罰”的原則確立,除了讓企業(yè)感受到壓力之外,能否起到倒逼企業(yè)改變生產(chǎn)方式的作用？

　　王：以前違法成本過(guò)低,企業(yè)寧愿交罰款,也不愿改進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備。新修訂的環(huán)保法就是要讓污染企業(yè)明白,污染環(huán)境付出的代價(jià),并不只是罰幾萬(wàn)元錢了事,而是不可承受之重,必須改變生產(chǎn)方式。這是一大創(chuàng)新。

　　按日計(jì)罰,按照一定的幅度累計(jì)計(jì)算處罰數(shù)額,如一天罰1萬(wàn)元,這個(gè)力度是很大的。原則上,罰沒(méi)的幅度應(yīng)該相當(dāng)于違法所得,讓污染企業(yè)無(wú)利可圖甚至虧本,讓違法成本大大抵消他們?cè)谶`法生產(chǎn)中獲取的收益。問(wèn)題在于,地方政府和環(huán)保部門是否愿意真的執(zhí)行。如果真的強(qiáng)力執(zhí)行,對(duì)企業(yè)的壓力會(huì)很大,推動(dòng)他們升級(jí)生產(chǎn)設(shè)備、加大環(huán)保投入,最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善。但是,很多企業(yè)事關(guān)政府的財(cái)稅收入,真要硬碰硬,還要下決心。

　　記者：排污企業(yè)固然要罰,但是不是說(shuō)一定要被罰到破產(chǎn)為止？

　　王：要區(qū)分來(lái)看,要考慮企業(yè)對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)程度以及治污的積極性。那些污染嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)效益又不高的企業(yè),本身就該被淘汰,因?yàn)樗麄儫o(wú)論是從經(jīng)濟(jì)上還是環(huán)境上考慮,都沒(méi)有繼續(xù)存活的理由。

　　更多的情況是,企業(yè)效益尚可、產(chǎn)品又為社會(huì)所需,但存在污染狀況,那就得算一算該怎么罰。比較合理的辦法是,罰沒(méi)違法所得,限時(shí)進(jìn)行治污技術(shù)升級(jí)。在國(guó)外,正式處罰之前,環(huán)保部門會(huì)和企業(yè)協(xié)商出一個(gè)時(shí)限,譬如說(shuō)污染企業(yè)在一個(gè)月內(nèi)進(jìn)行改造使得排放達(dá)標(biāo),否則就要重罰,這種辦法能給企業(yè)一個(gè)緩沖期,而不是一棍子打死。

　　記者：誰(shuí)來(lái)依法執(zhí)法處罰？執(zhí)法行為如何監(jiān)督？

　　王：執(zhí)法主體應(yīng)該是環(huán)保部門,他們所屬的環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)具體實(shí)施。至于對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督,首先環(huán)保部門應(yīng)該將執(zhí)法信息公之于眾,主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督,其次,社會(huì)力量也要積極參與,如環(huán)保團(tuán)體、公民或新聞媒體可以向環(huán)保部門舉報(bào)。新修訂的環(huán)保法中對(duì)舉報(bào)的規(guī)定較為詳細(xì),并提出要對(duì)舉報(bào)人的信息予以保密、保護(hù)舉報(bào)人,這些都是看得見(jiàn)的進(jìn)步。

　　記者：公眾是否可以要求環(huán)保部門公開(kāi)處罰信息？

　　王：此次環(huán)保法修訂,在“保護(hù)和改善環(huán)境”方面對(duì)公民提出了更多要求,另外專門設(shè)立了“信息公開(kāi)和公眾參與”章節(jié),讓公眾參與環(huán)境保護(hù)。譬如要求政府對(duì)相關(guān)信息全部公開(kāi),發(fā)個(gè)簡(jiǎn)短的摘要不能過(guò)關(guān),還有定期公布排污企業(yè)的名單、企業(yè)的排污狀況等。如果公民發(fā)現(xiàn)公布的信息有誤,可以舉報(bào)。以前的規(guī)定只有“公眾可有權(quán)舉報(bào)”一句話,新修訂的環(huán)保法對(duì)舉報(bào)的受理、反饋等有了更細(xì)則的規(guī)定,可操作性更強(qiáng),突出了公眾對(duì)政府和企業(yè)的監(jiān)督,這是全新的規(guī)定,意義重大,與十八大提出的國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)是相符合的,突出了公民參與的重要性。

　　他山之石

　　“按日計(jì)罰”國(guó)外怎么規(guī)定

　　“按日計(jì)罰”在一些發(fā)達(dá)國(guó)家已推行多年,國(guó)外是怎么規(guī)定的？

　　美國(guó)涉及“按日處罰”的環(huán)保法律規(guī)范包括了《清潔水法》、《清潔空氣法》等。其中,《清潔水法》規(guī)定,對(duì)處于繼續(xù)狀態(tài)的環(huán)境違法行為,可以按日計(jì)算,處以每天不超過(guò)1萬(wàn)美元的罰款�！肚鍧嵖諝夥ā芬�(guī)定,聯(lián)邦環(huán)保局局長(zhǎng)可以對(duì)違法行為人以違法的每一天為標(biāo)準(zhǔn)處以最高2.5萬(wàn)美元的罰款,如果有必要實(shí)施更嚴(yán)厲的處罰,相關(guān)部門可實(shí)施更高額度和更長(zhǎng)時(shí)間的處罰。

　　加拿大規(guī)定,如果實(shí)施或者持續(xù)進(jìn)行某個(gè)違法行為達(dá)一天以上者,則每一天的行為均被視為一個(gè)單獨(dú)的違法行為,可以按每天處以5000加元以下罰款。

　　新加坡也規(guī)定了連續(xù)處罰的多種情形。譬如,對(duì)違法排放污水的,在處以罰款和拘留的同時(shí),在違法行為持續(xù)期間,每天處以1000新元以下罰款；向河流排放有毒有害物質(zhì)的,在處以罰款和拘留的同時(shí),在違法行為持續(xù)期間,每天另處2000新元以下罰款。